Chers lecteurs,
voici la seconde traduction en français des conclusions de la Commission d'enquête fédérale sur la crise, plus connue depuis 2 mois sous le titre de "Rapport Angelides", du nom du président de cette commission. La première a été mise en ligne le 7 mars dernier par les animateurs du site Solidarité et Progrès, à cette adresse, au moment ou je finissais celle-ci. Vous pourrez donc comparez les deux, en cas de doute.
Rendu public le 27 janvier dernier, ce document de 662 pages est une charge dévastatrice contre les banques, les agences de notation et les régulateurs, qui y sont désignés comme responsables des causes de cette crise. Il a déclenché une violente réaction des réseaux conservateurs, ultralibéraux et financiers, qui tentent depuis de le décrédibiliser et de s'exonérer de toute responsabilité sur le dos de la population et/ou du gouvernement.
Le président de la Commission, Phil Angelides,
ne s'est pas laissé faire, et s'est emparé des ondes pour appeler les citoyens américains - et les autres - à télécharger le rapport, à le lire et à en tirer eux-mêmes les conséquences.
J'ai trouvé intéressant, comme les compagnons de S&P, que les français et francophones profitent aussi des conclusions de cet excellent rapport, qui doit devenir un outil dans la reconquête de la liberté, et que voici :
Rapport d’enquête sur la crise financière
Commission d’enquête fédérale sur la crise financière – Etats-Unis d’Amérique
Rapport final de la Commission nationale sur les causes de la crise financière et économique aux Etats-Unis - Traduction à partir de l’édition officielle du gouvernement, par Jean-Gabriel Mahéo - Libre de droit
Préface
La Commission d’enquête sur la crise financière a été crée pour « examiner les causes de la crise financière et économique actuelle au Etats-Unis ». Dans son rapport, la Commission présente au Président, au Congrès, et au peuple américain les résultats de cet examen et ses conclusions quant aux causes de la crise.
Plus de deux ans après le pire de cette crise financière, notre économie, ainsi que nos populations et nos familles, continuent à en subir les conséquences. Des millions d’américains ont perdu leur emploi et leur maison, et l’économie tente difficilement de redémarrer. Ce rapport a pour but de fournir une description historique de ce qui a amené notre système financier et notre économie au bord du précipice et d’aider les décideurs politiques et le public à mieux comprendre comment cette calamité est parvenue à l’existence.
La Commission a été établie dans le cadre de la loi de lutte contre la fraude et pour la reprise [Fraud Enforcement and Recovery Act] (Droit Public 111-21), adoptée par le Congrès et signée par le Président en mai 2009. Ce groupe indépendant de 10 membres, était composé de citoyens expérimentés dans les domaines tels du logement, de l’économie, de la finance, de la régulation des marchés, de la banque et de la protection des consommateurs. Six de ses membres ont été appointés par la direction démocrate du Congrès, et quatre par la direction républicaine.
Les instructions statutaires de la Commission ont présenté 22 sujets spécifiques d’enquête et ont appelé à l’examen de l’effondrement d’institutions financières majeures qui avaient failli, ou auraient failli sans l’assistance exceptionnelle du gouvernement. Ce rapport répond à ces mandats. Il a aussi été demandé à la Commission de signaler au procureur général des Etats-Unis, ainsi qu’à tout procureur général d’état compétent, toute personne ayant, en relation avec cette crise, violé les lois des Etats-Unis. La Commission a rapporté systématiquement de telles violations aux autorités compétentes. Elle a usé de son l’autorité pour émettre des citations à comparaître dans le but d’obtenir témoignages et documents mais, globalement, les entreprises et les individus ont coopéré volontairement avec l’enquête.
Au cours de ses recherches et investigations, la Commission a examiné des millions de pages, interrogé plus de 700 témoins, et tenu 19 jours d’auditions publiques à New-York, Washington D.C., et dans les localités du pays durement frappées par la crise. La Commission a aussi consulté un grand nombre d’ouvrages concernant la crise, élaborés par des comités du Congrès, des agences gouvernementales, des universitaires, des journalistes, des enquêteurs juridiques etc.
Dans ce rapport, nous avons tenté d’expliquer en termes clairs et compréhensibles comment notre très complexe système financier fonctionnait, comment ses différents éléments s’organisaient, et comment la crise s’est produite. Ce qui a nécessité des recherches dans de vastes domaines, parfois ésotériques, tels que les prêts hypothécaires et les titrisations, les dérivés, la gouvernance d’entreprise et la gestion du risque. Pour extraire ces questions du domaine de l’abstraction, nous avons conduit des enquêtes particulières sur des firmes financières spécifiques – et dans de nombreux cas sur des aspects spécifiques de ces institutions – dont le rôle a été capital. Ces institutions sont, entre autres, American International Group (AIG), Bear Stearns, Citigroup, Countrywide Financial, Fannie Mae, Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merrill Lynch, Moody’s, and Wachovia. Nous avons examiné d’une manière plus générale les rôles et actions d’une multitude d’autres compagnies.
Nous avons aussi étudié les politiques mises en place les congrès et administrations successifs se rapportant à la question. Nous avons principalement examiné le rôle des responsables politiques et des régulateurs, et notamment de la Corporation d’assurance des dépôts fédérale (Federal Deposit Insurance Corporation – FDIC), du conseil d’administration de la Réserve Fédérale, du Département du logement et du développement urbain, du bureau du contrôleur de la monnaie, du bureau de supervision fédérale des entreprises de logement (et son successeur l’agence fédérale de financement du logement), du bureau de supervision de l’épargne, de la Commission des valeurs mobilières et des échanges (Securities and Exchange Commission – SEC) et du Département du Trésor.
Bien entendu, il y a de nombreuses choses que la Commission n’a pas faites. Le Congrès ne lui a pas demandé de formuler des recommandations, mais a exigé d’elle qu’elle se plongea dans ce qui avait causé la crise. En ce sens, la Commission a fonctionné en quelque sorte comme le Bureau national de sécurité des transports, qui enquête sur les accidents dans les transports (aviation etc.) afin d’en déterminer les causes et d’en tirer les conséquences. On ne lui a pas plus confié la tâche d’évaluer la loi fédérale (le Troubled Asset Relief Program, connu sous l’acronyme TARP) qui a fourni assistance financière aux institutions majeures du secteur. Cette mission a été confiée au groupe de supervision du Congrès (Congressional Oversight Panel) et à l’inspecteur général pour le TARP.
Ce rapport n’est pas le seul dépositaire de ce que notre groupe a trouvé. Un site web – www.fcic.gov – accueille une multitude d’informations, bien au-delà de ce qui sera ici présenté. Il contient une quantité de matériaux – documents et emails, vidéos des auditions publiques de la Commission, témoignages et travaux de recherches – qui pourra être étudié pour les années à venir. On peut y trouver la plupart des notes de bas de page. D’autre part, des éléments supplémentaires qui ne peuvent être diffusé pour l’instant, pour différentes raisons, seront rendus publics ultérieurement par l’Administration nationale des archives et enregistrements (National Archives and Records Administration).
Notre travail est le reflet de l’extraordinaire engagement et des connaissances des membres de la Commission auxquels a été accordé l’honneur de ce service public. Nous avons aussi pu bénéficier du point de vue de milliers d’américains concernés, grâces à leurs lettres et emails. Enfin, nous voulons exprimer notre gratitude aux centaines de personnes et d’organisations qui ont offert à la Commission leur expertise, leurs informations et leur point de vue lors de longs entretiens, témoignages et discussions.
Nous voulons remercier l’équipe de la Commission, et en particulier Wendy Edelberg, notre directeur exécutif, pour leur professionnalisme, leur passion et les longues heures qu’ils ont consacré à cette mission pour le service de leur pays. Ce rapport n’aurait pas été possible sans leur extraordinaire dévouement.
Avec ce rapport et le site web, les travaux de la Commission s’achèvent. Nous présentons ce que nous avons trouvé dans l’espoir que les lecteurs pourront en tirer de quoi élaborer leurs propres conclusions, alors que l’histoire de cette crise continue aujourd’hui à s’écrire.
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Conclusion de la Commission d’enquête sur la crise financière
La Commission d’enquête sur la crise financière a reçu pour mission d’examiner la crise financière et économique qui a frappé notre pays et d’en expliquer les causes au peuple américain. Nous sommes bien conscients de la signification de cette charge, étant donné la destruction économique dont a souffert l’Amérique suite à la plus grande crise financière depuis la Grande Dépression.
Notre tâche a été, tout d’abord, de déterminer ce qui s’est passé, et comment, de sorte que nous puissions en comprendre le pourquoi. Nous présentons ici nos conclusions. Nous encourageons les Américains à se joindre à nous et à faire leurs propres évaluations, sur la base des indices rassemblés dans notre enquête. Car si nous ne tirons pas de leçons de l’Histoire, comment serons-nous capable de nous redresser ? Certains à Wall-Street et à Washington, qui ont intérêt à maintenir le status quo, pourraient être tentés d’effacer des mémoires les événements de cette crise, ou de suggérer que nul n’aurait pu la prévoir ou l’empêcher. Ce rapport s’efforce d’exposer les faits, d’identifier les responsabilités, de déconstruire les mythes et de nous aider à comprendre comment tout ceci aurait pu être évité. Nous voulons ici tenter d’enregistrer l’histoire, et non la réécrire ou permettre de la laisser réécrire.
Afin d’aider nos concitoyens à mieux comprendre, nous leur présentons aussi des conclusions spécifiques à la fin des chapitres des parties III, IV et V de ce rapport.
Le sujet de ce rapport est d’une grande importance pour la nation. Les graves événements de 2007 et 2008 n’ont été ni de simples cahots, ni une baisse un peu plus accentuée dans les cycles financiers et ceux des affaires, ce à quoi nous sommes plus ou moins habitués dans un système économique de libre marché. Ils ont constitué une rupture fondamentale – un bouleversement financier, en d’autres termes – qui a fait des ravages dans toutes les collectivités et les communes du pays.
A l’heure même où ce rapport part à l’impression, plus de 26 millions d’Américains sont sans emploi, n’arrive pas à trouver de travail à temps complet ou ont cessé d’en chercher. Près de quatre millions de familles ont perdu leur maison suite à saisie, et quatre millions et demi d’autres sont engagées dans le processus de saisie ou sont en retard sur le paiement de leur hypothèque. Près d’11 000 milliards de valeurs immobilières se sont évaporées, entraînants avec elles épargnes-retraites et économies d’une vie. Les entreprises, petites ou grandes, ont souffert de la morsure de cette profonde récession. Des causes et des faits dont elle a pu avoir connaissance, la population a conçu avec raison une grande colère. Combien de gens, qui avaient respecté les règles, se trouvent maintenant sans travail et sans perspectives ? Ce sont de vraies personnes, de vraies communautés, qui ont été les dommages collatéraux de cette crise. Son impact sera vraisemblablement ressenti encore durant une génération, et la nation n’a devant elle que des chemins de ronces pour retrouver sa puissance économique.
Comme beaucoup d’Américains, nous avons débuté notre exploration en sondant nos propres opinions, et avec quelques connaissances préalables des raisons pour lesquelles le système financier le plus solide du monde s’est retrouvé sur le point de s’effondrer. À l’époque même de notre nomination à ce panel indépendant, on avait déjà beaucoup parlé et écrit au sujet de la crise. Pourtant, nous avons tous été profondément frappés par ce que nous avons appris au cours de cette enquête. Nous avons été parfois fascinés, parfois surpris et même choqués par ce que nous avons vu, entendu et lu. Ce fût un cheminement fait de révélations.
Durant les deux dernières années beaucoup d’attention a été consacrée aux décisions du gouvernement fédéral visant à apporter une assistance financière massive pour stabiliser le système financier et secourir de grandes institutions financières, que l’on estimait systémiquement trop importantes pour les laisser s’effondrer. Ces décisions – et les grandes émotions qui les ont entourées – resteront longtemps un sujet de débat. Mais notre mission était de poser, et de répondre à cette question : comment, en 2008, notre nation fut-elle forcée de choisir entre deux alternatives, aussi sévères et douloureuses l’une que l’autre – à savoir : risquer l’effondrement total de notre système financier et de notre économie, ou injecter des dizaines de milliers de milliards de dollars du contribuable dans ce système et dans une ribambelle de compagnies, alors que des millions d’Américains perdaient leur emploi, leur épargne et leur maison ?
Dans ce rapport, nous détaillons les événements de cette crise. Mais nous sommes d’avis que, pour commencer, un simple résumé sera utile. Alors que les faiblesses qui ont créées les possibilités d’une crise ont mis des années à se développer, c’est l’effondrement de la bulle immobilière – alimentée par des taux d’intérêts bas, des crédits faciles à profusion, une régulation quasi-inexistante et des hypothèques toxiques – qui a été l’étincelle à l’origine de la série d’événements menant à une véritable crise à l’automne 2008. Des dizaines de milliards de dollars d’hypothèques à risque ont été répandus dans l’ensemble du système financier, les titres de prêts hypothécaires ayant été conditionnés, reconditionnés et vendus aux investisseurs du monde entier. Lorsque la bulle a éclaté, des centaines de milliards de pertes dues à ces hypothèques et à leurs titrisations ont secoué les marchés et les institutions qui avaient développées une exposition importante à ces titres hypothécaires et s’en étaient servis pour garantir d’énormes emprunts. Cela se s’est produit non seulement aux Etats-Unis, mais dans le monde entier. Ces pertes ont été amplifiées par des dérivés tels que des titrisations synthétiques.
La crise a atteint des proportions séismiques en septembre 2008 avec l’effondrement de Lehman Brothers et la désintégration imminente du géant de l’assurance American InternationalGroup (AIG). La panique, attisée par le manque de transparence des livres de compte des principales institutions financières, couplé avec l’imbroglio des interconnections entre ces institutions prétendues « trop grosse pour faillir », a provoqué le blocage des marchés de crédit. Les échanges ont brutalement cessé ; la bourse s’est effondrée ; l’économie a plongé dans une profonde récession.
Le système financier que nous avons examiné ne ressemble que très peu à celui de la génération de nos parents. Les changements introduits lors des trois dernières décennies sont impressionnants. Les marchés financiers se sont de plus en plus mondialisés. Les technologies ont transformé l’efficacité, la rapidité et la complexité des instruments financiers et des transactions. L’accès aux capacités de financement est plus important que jamais, alors que leur coût est au plus bas. Enfin, le secteur financier est devenu une force écrasante dans notre économie.
De 1987 à 2007, le total des dettes détenues par le secteur financier est passé de 3.000 milliards à 36.000 milliards, ce qui représente une croissance de plus du double en proportion du produit intérieur brut. La nature même de la plupart des firmes de Wall-Street s’est transformée – de partenariats privés relativement sérieux en corporations cotées en bourse et prenant des risques de plus en plus grands et diversifiés. En 2005, les 10 plus grandes banques commerciales U.S. détenaient 55% des actifs du secteur, soit plus du double qu’en 1990. À la veille de la crise, en 2006, les profits du secteur financier représentaient 27% du total des profits de toutes les corporations U.S., contre 15% en 1980. La compréhension de cette transformation a été essentielle à l’analyse de la Commission.
Voici donc nos principales découvertes et conclusions, qui reposent sur les faits contenus dans ce rapport : nous espérons qu’une leçon puisse en être tirée afin d’éviter de futures catastrophes.
- Nous concluons que la crise financière était évitable.
La crise a été le résultat d’actions et d’inactions humaines, elle ne vient ni de Mère Nature, ni de modèles informatiques devenus fous. Les capitaines de la finance et les serviteurs publics de notre système financier ont ignoré les avertissements et ne se sont pas souciés de mettre en question, de comprendre et de gérer les risques croissants apparus au sein d’un système essentiel au bien-être du peuple américain. Ils ont commis un énorme ratage, pas une petite maladresse. Bien que les cycles des affaires soient inévitables, il n’y avait aucune raison qu’une crise de cette ampleur éclate. Pour paraphraser Shakespeare, ce n’est pas la faute de notre étoile, mais la nôtre.
Malgré l’opinion exprimée par de nombreuses personnes de Wall-Street et de Washington, pour qui la crise était imprévisible ou inévitable, il y a a eu des signes précurseurs. Les avoir ignorés ou méprisés, voilà la tragédie. Il y a eu une explosion des prêts subprimes à risques et de leur titrisation, une croissance insoutenable du prix des logement, une multitude de rapports sur des pratiques scandaleuses et prédatrices de prêts, une augmentation spectaculaire de l’endettement hypothécaire des foyers et une croissance exponentielle des activités transactionnelles des firmes financières, des dérivés dérégulés et des marchés de prêts à court termes « repo », entre autres signaux d’alarme. Pourtant, on a laissé faire : les actions significatives pour réprimer ces menaces au bon moment ont été très rares.
L’échec central de la Réserve Fédérale à endiguer le torrent d’hypothèques toxiques en est le principal exemple, alors qu’il lui était possible d’établir des standards de prêts hypothécaires prudents. Elle était la seule entité habilitée à le faire, et ne l’a pas fait. Ce rapport est rempli de ce type de défaillances : les institutions financières ont créé, acheté et vendu des titres hypothécaires qu’elles n’ont jamais examinés, se sont bien moqués de le faire, ou qu’elles savaient défectueuses ; des entreprises dépendaient de dizaines de milliards de dollars d’emprunts qui devaient être renouvelés chaque jour, lesquels étaient appuyés sur les titres hypothécaires subprimes. Les entreprises comme les investisseurs ont accordé une confiance aveugle aux agences de notations pour l’arbitrage de leurs risques. Qu’attendait-on qu’il arrive sur une autoroute sans limitation de vitesse ni marquages au sol ?
- Nous concluons aux échecs généralisés des régulations et supervisions financières, qui ont été dévastateurs pour la stabilité des marchés financiers de la nation.
Les sentinelles n’étaient pas à leurs postes, en grande partie à cause de ces croyances largement partagées en la nature auto-correctrice des marchés et la capacité des institutions financières à se maîtriser. Plus de 30 années de dérégulation et de dépendance envers l’auto-régulation, promues entre autres par l’ancien président de la Réserve Fédérale Alan Greenspan, soutenues par les Congrès et les administrations successifs, et agressivement poussées par la puissante industrie financière à chaque occasion, ont complètement détruit les garde-fous qui auraient pu aider à éviter la catastrophe. Cette approche a laissé s’ouvrir des brèches dans la supervision de secteurs critiques où des dizaines de milliards de dollars étaient en danger, comme le système bancaire parallèle [shadow banking system. Ndt.] ou les marchés de produits dérivés de gré-à-gré [over-the-counter derivatives markets. Ndt.]. Par-dessus cela, le gouvernement a permis que les firmes financières choisissent leurs régulateurs préférés, ce qui lança une course au plus faible régulateur.
Cependant, nous n’admettons pas l’opinion selon laquelle les régulateurs ne disposaient pas de la puissance nécessaire pour protéger le système financier. Ils disposaient de grandes capacités dans de nombreux secteurs, et ont choisis de ne pas s’en servir. Par exemple, voyons ces trois cas : la Securities and Exchange Commission aurait pu exiger des investisseurs un accroissement du capital minimum et stopper les pratiques à risques dans les grandes banques d’investissement. Elle ne l’a pas fait. La Banque de Réserve Fédérale de New-York et les autres régulateurs auraient pu bloquer les excès de Citigroup dans les jours qui ont précédés la crise. Ils ne l’ont pas fait. Les politiques et les régulateurs auraient pu arrêter le train fou de la titrisation hypothécaire. Ils ne l’ont pas fait. Dans tous les cas, les régulateurs ont continué à garantir que les institutions qu’ils devaient surveiller étaient sûres et solides même lors de la montée des troubles, en ne les dégradant, le plus souvent, qu’à la veille de leur effondrement. Et quand bien même les régulateurs auraient manqué d’autorité, ils auraient pu la réclamer. Trop souvent, il leur a manqué la volonté politique – dans un environnement politique et idéologique qui, à la vérité, lui était hostile – et la force morale pour défier de manière critique les institutions et le système qu’ils avaient pour mission de superviser.
Des changements dans les systèmes de régulations ont a eu lieu régulièrement au fur et à mesure de l’évolution des marchés financiers. Mais, comme le montre ce rapport, l’industrie financière elle-même a joué un rôle clé dans l’affaiblissement des contraintes régulatrices encadrant les institutions, les marchés et les produits. La Commission ne s’est pas étonnée qu’une industrie d’une telle richesse et d’une telle puissance tente d’exercer des pressions sur les responsables politiques et les régulateurs. De 1999 à 2008, le secteur financier a dépensé, selon les déclarations, 2,7 milliards de dollars en lobbying fédéral ; des individus et des comités d’action politique affiliés à ce secteur ont versé plus de 1 milliards de dollars de contributions de campagne. Ce qui nous a troublé a été le niveau auquel la nation se trouva dépourvue de la puissance et de l’indépendance nécessaire à la supervision requise pour sauvegarder la stabilité financière.
- Nous concluons que les graves échecs de gouvernance d’entreprise et de gestion de risque dans de nombreuses institutions financières d’importance systémique ont été une cause essentielle de cette crise.
L’on pense communément dans les grandes firmes financières que l’instinct de conservation protége de prises de risque fatales sans que l’aide d’une solide régulation soit nécessaire, laquelle, prétendent ces firmes, étouffe l’innovation. Beaucoup de ces institutions ont agi de manière irresponsable, prenant trop de risques, et dépendant beaucoup de financements à court-terme. Sous plusieurs aspects, ceci a montré un changement de mentalité dans ces institutions, en particulier dans les grandes banques d’investissement et les compagnies-holding bancaires, qui ont concentré de plus en plus leurs activités sur la spéculation à risques permettant de dégager de confortables profits. Elles se sont beaucoup trop exposées en acquérant et en soutenant des prêteurs de crédits hypothécaires à haut risque et en créant, conditionnant, reconditionnant et vendant des milliers de milliards de dollars de titres appuyés sur des hypothèques, y compris des produits financiers synthétiques. Comme Icare, ils ne se sont pas inquiétés de voler trop près du Soleil.
Nombre de ces institutions ont connu une croissance agressive par le biais d’acquisitions mal ficelées et de stratégies d’intégration qui ont rendu plus difficile une gestion efficace. Le PDG de Citigroup a déclaré à la Commission qu’une position de 40 milliards dans des titres hypothécaires n’aurait pas éveillé la moindre attention chez lui, et le co-président de la banque d’investissement de Citigroup a affirmé qu’il consacrait moins d’un pour cent de son temps à ces titres. Dans ces circonstances, trop grand pour faillir signifiait trop grand à gérer.
Les institutions financières et les agences de notations ont fait confiance aux modèles mathématiques en tant qu’instruments fiables de prédiction des risques, lesquels ont trop souvent remplacé le jugement humain. Trop souvent, la gestion du risque en est devenue la justification.
Les systèmes de compensation – conçu dans un environnement d’argent facile, de compétition intense et de régulation légère – ont beaucoup trop favorisé le bon coup, le gain à court-terme, sans tenir compte des conséquences à long terme. Ces mécanismes ont encouragé au gros pari – avec des gains énormes en cas de réussite et des pertes limitées en cas d’échec. Ceci est valable pour l’ensemble du secteur – du conseil d’administration au moindre négociant.
Notre examen a révélé des cas frappant de gouvernance déficiente et irresponsable. Vous lirez ici, entre autres, l’exemple de l’encadrement supérieur d’AIG, ignorant tout des termes et risques associés à l’exposition de la compagnie à hauteur de 79 milliards de dollars dans des titres hypothécaires ; celui de Fannie Mae, à la recherche d’une plus grande part de marché, de plus grands profits et de plus gros bonus, ce qui l’a conduit à augmenter son exposition dans les prêts et titres douteux, alors que le marché plafonnait ; et la coûteuse surprise de la direction de Merrill Lynch, lorsqu’elle s’est aperçue que les 55 milliards de dollars de titres hypothécaires « super-seniors » et prétendument « super-sûrs » avaient causé des milliards de dollars de pertes.
- Nous concluons qu’une combinaison d’emprunts excessifs, d’investissements risqués et de manque de transparence, a placé le système financier sur une trajectoire de collision avec la crise.
À l’évidence, cette vulnérabilité est liée aux échecs de gouvernance d’entreprise et de régulation, mais les faits ont été assez importants pour attirer notre attention.
Dans les années qui ont précédé la crise, trop d’institutions financières et de foyers se sont endettés jusqu’au cou, devenant ainsi vulnérable à la moindre chute de valeur de leurs investissements. Par exemple, dès 2007, les cinq principales banques d’investissement - Bear Stearns, Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merrill Lynch, and Morgan Stanley – ont opéré en s’appuyant sur un capital extraordinairement petit. Selon une estimation, leurs ratios d’effet de levier sont allés jusqu’à 40 pour 1, ce qui signifie que pour 40$ d’actif, il n’y avait qu’1$ de capital pour couvrir des pertes. Une chute de moins de 3% de la valeur des actifs pouvait couler une firme. Pire encore, l’essentiel des emprunts ont été fait à court-terme, sur le marché de crédit au jour-le-jour – il fallait donc les renouveler tous les jours. Par exemple, fin 2007, Bear Stearns disposait de 11,8 milliards de dollars d’actif et présentait un passif de 383,6 milliards, empruntant jusqu’à 70 milliards sur le marché de crédit au jour-le-jour. Pour une petite entreprise disposant de 50 000$ d’actif, cela équivaudrait à emprunter 1,6 millions de dollars, dont il faudrait rembourser chaque jour 296,750$. Ce n’était pas un coup de folie isolé : tout le monde faisait la même chose.
De plus, l’effet de levier a souvent été dissimulé – grâce aux positions de dérivés, aux entités hors-bilan, et au « maquillage » des rapports financiers mis à la disposition du public investisseur.
Les deux grandes entreprises sous garantie gouvernementale [Government-sponsored enterprises - GSEs – Ndt.], Fannie Mae et Freddie Mac, ont été les rois de l’effet de levier. Fin 2007, l’effet de levier combiné de Fannie et Freddie, y compris les prêts qu’ils ont accordés et garantis, s’élevait à 75 pour 1.
Mais les firmes financières n’ont pas été les seules frappées par cette folie de l’emprunt : de 2001 à 2007, l’endettement hypothécaire national a presque doublé, et le montant de la dette hypothécaire par foyer a augmenté de plus de 63%, passant de 91,500$ à 149,500$, alors que les salaires stagnaient. Lors du retournement du marché immobilier, les firmes financières et les foyers, lourdement endettés, ont pris une raclée.
Le lourd endettement supporté par certaines institutions financières s’accentua en raison des actifs à risque. Alors que les marchés hypothécaire et immobilier débitaient des prêts et des titres toujours plus risqués, beaucoup de ces institutions s’en sont gavées. Fin 2007, Lehman avait accumulé 111 milliards de dollars de possessions et de titres immobiliers résidentiels et commerciaux, c’est-à-dire près du double de ce qu’il détenait deux ans auparavant, et plus de quatre fois son actif total. Et là encore, le risque n’a pas seulement été pris par les grandes firmes financières, mais aussi par les familles. Près d’un emprunteur hypothécaire sur dix avait choisi, entre 2005 et 2007, un prêt « option ARM » [Ajustable Rate Mortgage – hypothèque à taux ajustable, où la part non-payée de la mensualité est reversée au capital, et augmente ainsi par recalcul la valeur de la suivante – Ndt.], ce qui signifie qu’ils ont pu choisir de faire des paiements si bas que le capital de leur hypothèque a augmenté chaque mois.
Au sein même du système, les dangers de cette dette ont été amplifiés car aucune transparence n’était requise ni souhaitée. Les emprunts massifs à court-terme, combinés à des obligations invisibles aux autres acteurs du marché, ont accentué les chances d’un rapide « détricotage » du système. Dans la première moitié du XXème siècle, nous avions érigés toute une série de protections – la Réserve Fédérale comme prêteur en dernier ressort, l’assurance fédérale des dépôts, de grandes régulations – afin de fournir un rempart contre les déroutes régulières du système bancaire américain au XIXème siècle. Pourtant, au cours des trente dernières années, nous avons permis le développement d’un système bancaire parallèle – opaque et surchargé de dettes à court-terme – qui a rivalisé en taille avec le système bancaire traditionnel. Des composants-clés du marché – comme le marché de prêts de refinancement et ses milliers de milliards de dollars, les entités hors-bilan, et l’utilisation de produits dérivés hors-bilan – ont été dissimulés et dépourvus des protections créées pour empêcher les désintégrations financières.
Ainsi, lorsque les marchés immobilier et hypothécaire se sont effondrés, l’absence de transparence, les formidables endettements, les prêts à court-terme et les actifs risqués ont été emportés dans la chute. Ce fut la panique. Nous avions semé le vent, nous récoltions la tempête.
- Nous concluons que le gouvernement était mal préparé à cette crise, et que sa réponse hésitante a renforcé l’incertitude et l’affolement des marchés financiers.
Dans le cadre de notre mission, il nous a fallu examiner les actions gouvernementales en réponse au développement de la crise, et pas uniquement celles qui l’ont précédé, afin de déterminer si l’une de ces réponses a pu contribuer à, ou exacerber, la crise.
Comme le montre notre rapport, les principaux responsables politiques – le Département du Trésor, le conseil d’administration de la Réserve Fédérale, et la Banque de Réserve Fédérale de New-York –, les mieux placés pour surveiller nos marchés, n’étaient pas préparés aux événements de 2007 et 2008. D’autres agences ont été aussi largement dépassées. Ils se sont retrouvés handicapés car ils n’avaient pas bien compris le système financier dont ils avaient la supervision, en particulier ses évolutions dans les années qui ont précédés la crise, en grande partie à cause du manque de transparence des principaux marchés. Ils ont pensé que les risques étaient diversifiés, alors qu’en réalité ils étaient concentrés. À maintes reprises, depuis le printemps 2007, responsables politiques et régulateurs ont été pris au dépourvu alors que la contagion se répandait, répondant au cas par cas par des programmes spécifiques destinés à colmater les brèches. Il n’y avait aucun plan stratégique général d’endiguement, car ils ne connaissaient pas les risques et interconnections des marchés financiers. Certains régulateurs ont d’ailleurs reconnu cette erreur. Nous avons permis au système de se développer plus vite que notre capacité à le protéger.
Il y eu malgré tout une certaine prise de conscience, ou du moins un débat, sur la bulle immobilière : les archives montrent que les principaux officiers publics n’ont pas reconnus les dangers que l’explosion de cette bulle faisait courir au système financier. Tout au long de l’été 2007, le président de la Réserve Fédérale Ben Bernanke et le Secrétaire au Trésor Henry Paulson ont soutenu publiquement que les remous des marchés hypothécaire subprime seraient endigués. Lorsque les fonds d’arbitrage de Bear Stearn, qui avaient énormément investi dans les titres hypothécaires, ont implosé en juin 2007, la Réserve Fédérale s’interrogea sur les implications de cet effondrement. Mais bien qu’un grand nombre d’autres fonds était exposé aux mêmes risques, le cas de ceux de Bear Stearn s’est vu qualifié de « relativement unique ». Quelques jours avant l’effondrement de Bear Stearn en mars 2008, le président de la SEC Christopher Cox s’est dit « à l’aise au sujet des matelas de capitaux » des grandes banques d’investissement. Il a fallu attendre août 2008, quelques semaines avant la prise de contrôle de Fannie Mae et Freddie Mac par le gouvernement, pour que le Département du Trésor comprenne la véritable situation de leurs conditions financières. Et moins d’un mois avant la désintégration de Lehman, la Banque de Réserve Fédérale de New York ne cessait de réclamer des informations sur les expositions créées par ses contrats de dérivés, dont le nombre dépassait 900 000.
S’ajoute à tout cela la prise en main hésitante des principales institutions financières par le gouvernement durant la crise – la décision de secourir Bear Stearn, puis de placer Fannie Mae et Freddie Mac sous tutelle, suivie des décisions de d’abandonner à son sort Lehman Brothers et ensuite de sauver AIG – qui a accru l’incertitude et la panique du marché.
Malgré ces remarques, nous respectons et apprécions réellement les efforts fait par le Secrétaire Paulson, le Président Bernanke et Timothy Geithner, ancien président de la Banque de Réserve Fédérale de New-York et actuellement Secrétaire au Trésor, ainsi que de beaucoup d’autres qui ont travaillé à stabiliser notre système financier et notre économie dans des circonstances extrêmement chaotiques et difficiles.
- Nous concluons qu’il y a eu un effondrement général de la responsabilité et de l’éthique.
L’intégrité de nos marchés financiers et la confiance publique qui leur est accordée sont essentiels au bien-être économique de notre nation. La solidité et la prospérité du système financier et de notre économie dépendent des notions d’échange juste, de responsabilité et de transparence. Dans notre économie, nous attendons des entreprises et des individus qu’ils poursuivent le profit, tout en produisant des biens et des services de qualité et en se conduisant honnêtement.
Malheureusement – comme ce fut le cas dans les précédents cycles spéculatifs – nous avons assisté à une érosion des standards de responsabilité et d’éthique, qui ont exacerbé la crise financière. Cela n’était pas universel, mais les fissures se sont développées du sol jusqu’aux grands bureaux exécutif des entreprises. Il en a résulté non seulement des conséquences financières importantes, mais aussi des dommages dans la confiance des investisseurs, des entreprises et du public dans le système financier.
Par exemple, nous avons découvert que, selon des données, le pourcentage d’emprunteurs qui ont fait défaut sur leurs hypothèques, dès les premiers mois, doubla presque, de l’été 2006 à la fin 2007. Cette donnée indique qu’il se pourrait que ces gens aient pris des hypothèques qu’ils n’avaient pas la capacité, ou l’intention, de rembourser. Nous vous parlerons plus loin de ces courtiers en prêts hypothécaires qui ont reçu des « primes au plus fort rendement » de la part des organismes prêteurs, afin de pousser les emprunteurs à choisir les prêts les plus coûteux et de recevoir ainsi de plus grosses commission. Bien évidemment, ceux qui empruntaient n’en savaient rien. Ce rapport démontre l’incidence croissante des fraudes hypothécaires, qui se sont développées dans des conditions de prêts dégradées et de régulations laxistes. Le nombre de rapports d’activités suspectes – rapports de soupçon de délits financiers déposés par des banques de dépôts et leurs filiales –, concernant des fraudes hypothécaires, a été multiplié par 20 entre 1996 et 2005, puis fit que doubler entre 2005 et 2009. Une étude estime les pertes résultant de fraudes sur les prêts hypothécaires émis entre 2005 et 2007 à 112 milliards de dollars.
Les prêteurs ont émis des prêts dont ils savaient que les emprunteurs n’auraient pas les moyens de les rembourser, et qui causeraient chez les investisseurs dans les titres hypothécaires des pertes massives. Dès septembre 2004, les dirigeants de Countrywide ont admis que nombre des prêts qu’ils avaient émis pouvaient avoir des « conséquences catastrophiques ». Moins d’un an plus tard, ils avaient souligné que certains des prêts à haut-risque pouvaient entraîner une « catastrophe sur le plan financier, mais aussi sur celui de leur réputation ». Mais cela ne les a pas arrêtés.
Ce rapport démontre aussi que les principales institutions financières ont réparti, de manière inefficace, les prêts achetés en lots, vendus aux investisseurs. Elles savaient qu’un pourcentage significatif de ces prêts ne répondaient pas à leurs propres règles de garantie, ni à celles de leurs émetteurs. Elles les ont pourtant vendus aux investisseurs. L’examen des nombreux prospectus distribués aux investisseurs montrent que cette information primordiale n’y figurait pas.
CES CONCLUSIONS doivent être comprises dans un contexte déterminé par la nature humaine, et par la responsabilité individuelle et sociale. Premièrement, faire porter la responsabilité de cette crise à des vices mortels tels que l’avidité et l’orgueil serait simpliste. C’est l’échec à corriger ces faiblesses humaines qui importe.
Deuxièmement, nous croyons sérieusement que cette crise est issue d’erreurs humaines, d’erreurs d’appréciations et de fautes, qui se sont soldées par des faillites systémiques qui coûtent très cher à la nation. Comme vous le lirez dans ce rapport, certaines entreprises et individus ont agi de manière irresponsable. Cependant, une crise de cette magnitude ne peut pas être l’ouvrage que de quelques agents, et en effet ce n’est pas le cas. Pour autant, l’étendue de la crise ne signifie pas que « tout le monde est fautif » ; nombre d’entreprises et de personnes ne sont pour rien dans les excès qui ont menés au désastre.
Nous attribuons une responsabilité spéciale aux responsables publics chargés de protéger notre système financier, à ceux qui avaient reçu mandat de diriger nos agences de régulations, et aux dirigeants des compagnies dont les échecs nous ont conduits à la crise. Ces individus ont recherché et accepté des postes aux responsabilités et obligations importantes. L’on attendait d’eux un comportement exemplaire, et dans cette période, ils nous ont abandonné. Aucun n’a dit « stop ».
Mais nous devons aussi accepter nos responsabilités, en tant que nation, pour ce que nous avons permis. Collectivement, mais sûrement pas unanimement, nous avons toléré ou accepté un système, un ensemble de politiques et d’actes, qui nous ont menés à cette situation.
* * *
CE RAPPORT DÉCRIT LES ÉVÉNEMENTS et le système qui ont propulsé notre nation vers la crise. La mécanique complexe de nos marchés financiers possède plusieurs rouages importants – dont certains ont joué un rôle critique au fur et à mesure que la crise se développait et s’amplifiait. Voici nos conclusions sur des composants spécifiques du système qui ont contribué de manière significative à la désintégration financière.
- Nous concluons que l’effondrement des standards de prêts hypothécaires et le pipe-line de titrisation hypothécaire ont allumé et répandu le feu de la contagion et la crise.
Lorsque les prix immobiliers ont chuté et que les emprunteurs hypothécaires firent défaut, les lumières ont commencé à s’éteindre à Wall-Street. Ce rapport démontre la corrosion des standards de prêts hypothécaires et le rôle du pipe-line de titrisation, qui a transporté les hypothèques toxiques de nos quartiers vers les investisseurs du monde entier.
Beaucoup de prêteurs hypothécaires ont placé la barre si bas qu’ils se sont contenté de faire confiance sur parole aux qualifications de l’emprunteur impatient, en affichant souvent une indifférence voulue envers ses capacités de paiement. Près d’un quart de toutes les hypothèques émises dans la première moitié de 2005 ont été des prêts « interest-only » [l’emprunteur ne remboursait que les intérêts de la mensualité pendant quelques années, puis remboursait ensuite la mensualité complète – Ndt]. La même année, 68% des prêts « option ARM » émis par Countrywide et Washington Mutual n’avaient nécessité que peu, voire pas, de documents de garantie.
Ces méthodes n’étaient pas secrètes. Alors que les prêts irresponsables, y compris les pratiques prédatrices et frauduleuses, prenaient une position dominante, la Réserve Fédérale ainsi que les autres régulateurs et autorités ont été avertis par tous les secteurs. Pourtant, la Réserve Fédérale ne s’est pas souciée d’accomplir sa mission : « assurer la sûreté et la solidité du système bancaire et financier national et protéger le droit au crédit des consommateurs ». Elle n’a pas su bâtir à temps les digues nécessaires, et les bureaux du Contrôleur de la Monnaie et de la Supervision de la Croissance, enchaînant les querelles territoriales, ont empêché les régulateurs d’état de mettre de l’ordre dans les abus.
Alors que les banques conservaient dans leurs comptes la plupart de ces hypothèques, d’énormes quantités de monnaie sont arrivées, de la part d’investisseurs internationaux exigeant de pouvoir placer leurs liquidités dans les titres hypothécaires nouvellement créés. Les institutions financières, les investisseurs et les régulateurs, ont semblé croire que le risque avait été dompté : les investisseurs détenaient des titres très bien notés, dont ils étaient sûrs des performances ; les banques pensaient avoir supprimé de leurs livres les prêts les plus risqués ; et les régulateurs voyaient les firmes faire des profits et les coûts du crédit se réduire. Mais chaque niveau du pipe-line de titrisation hypothécaire dépendait de la capacité du niveau suivant à maintenir la demande. Des spéculateurs achetant et revendant des maisons, aux firmes financières qui ont créé titres hypothécaires, obligations adossées à des créances hypothécaires [collateralized debt obligations - CDO. Ndt.], dérivés de CDOs [CDOs squared. Ndt.] et CDOs synthétiques, en passant par les courtiers en hypothèques à la recherche d’emprunteurs, aucun des acteurs de ce pipe-line d’hypothèques toxiques n’avait engagé suffisamment de capital dans le jeu. Ils ont tous cru pouvoir se décharger de leurs risques, à l’instant même, sur le maillon suivant de la chaîne. Ils se sont trompés. Lorsque les emprunteurs ont cessé de rembourser, les pertes – amplifiées par les produits dérivés – se sont engouffrées dans le pipe-line. Et l’on s’est aperçu alors que ces pertes étaient concentrées dans un groupe d’institutions financières d’importance systémique.
En fin de compte, ce système, qui a permis de créer si efficacement des millions d’hypothèques, s’est avéré extrêmement difficile à démêler. Sa complexité faisait office de barrière dissuasive, empêchant de modifier les hypothèques afin que les familles restent dans leurs maisons, et créant des incertitudes supplémentaires sur la santé du marché immobilier et des institutions financières.
- Nous concluons que les produits dérivés de gré-à-gré [over-the-counter derivatives – OTCs. Ndt.] ont contribué de manière significative à cette crise.
La mise en œuvre en 2000 de la législation interdisant la régulation des produits dérivés de gré-à-gré, tant par le gouvernement fédéral que les gouvernements d’états, a représenté un tournant capital.
Des établissements financiers aux entreprises, aux agriculteurs et aux investisseurs, les produits dérivés ont été utilisés pour se protéger contre, ou spéculer sur, les variations des prix, des taux, des indices ou même sur des événements tels que les défaillances potentielles de service de titres de dettes. Cependant, la supervision étant inexistante, les dérivés de gré-à-gré se sont développé rapidement de manière incontrôlée et invisible, grimpant jusqu’à 673 000 milliards de dollars en montant notionnel. Ce rapport expliquera les conséquences des effets de leviers incontrôlables ; du manque de transparence, de capitaux et de garantie minimum ; de la spéculation ; des interconnexions entre les firmes ; et de la concentration du risque dans ce marché.
Les dérivés de gré-à-gré ont contribué à la crise de trois manières significatives. Premièrement, un type de dérivé – les dérivés de couvertures sur événements de crédit [credit default swaps - CDS. Ndt.] – a alimenté le pipe-line de titrisation hypothécaire. Les dérivés de couverture ont été vendus aux investisseurs en guise de protection contre les défaillances ou les chutes de valeur des titres hypothécaires appuyés sur des prêts à risques. Des compagnies ont vendu cette protection – dans le cas de AIG, cela représentait 79 milliards de dollars – aux investisseurs qui s’aventuraient sur le tout nouveau marché des titres hypothécaires, permettant ainsi de le lancer et de le développer et, en retour, de soutenir la croissance de la bulle immobilière.
Deuxièmement, les dérivés de couverture ont été essentiels à la création des CDOs synthétiques, qui sont des paris sur les performances de véritables titres hypothécaires. Ils ont amplifié les pertes consécutives à l’effondrement de la bulle immobilière en permettant d’effectuer de multiples paris sur les mêmes titres, et ont contribué à les répandre à travers tout le système financier. Ainsi, Goldman Sachs a conditionné et vendu pour 73 milliards de CDOs synthétiques entre le 1er juillet 2004 et le 31 mai 2007. Ceux-ci s’appuyaient sur une liste de 3 400 titres hypothécaires, dont 610 étaient référencés au moins deux fois. Il faut ajouter que ces titres ont été aussi référencés de nombreuses fois dans les CDOs synthétiques créés par d’autres établissements.
Enfin, lorsque la bulle immobilière a explosé, déclenchant la crise, les dérivés étaient au centre de la tempête. AIG, qui n’avait pas obligation de provisionner des réserves de capital en garantie des protections qu’elle vendait, n’a pas pu faire face à ses obligations et a été renflouée. Le gouvernement y a consacré au total 180 milliards de dollars, inquiet que l’effondrement d’AIG puisse déclencher des pertes en cascades dans le système financier mondial. De plus, l’existence de millions de contrats dérivés de tous genres liant entre elles les principales institutions financières – lesquels, de par l’absence de régulation, n’étaient ni visibles ni référencés – a augmenté l’incertitude et amplifié l’affolement, obligeant le gouvernement à prêter précipitamment assistance à ces institutions.
- Nous concluons que les défaillances des agences de notation ont été des rouages essentiels de la mécanique de destruction financière.
Les trois agences de notations ont été les principaux promoteurs de l’effondrement financier. Les titres hypothécaires, au cœur de la crise, n’auraient pu être commercialisés et vendus sans leur label d’approbation. Les investisseurs leur ont fait confiance, souvent aveuglément. Dans certains cas, ils étaient obligés d’en obtenir le soutien, sans quoi des standards de capitalisation réglementaires leur étaient imposés. Cette crise n’aurait pas a eu lieu sans le rôle de ces agences. Leurs notations ont permis l’expansion du marché, et leurs dégradations de 2007 à 2008 ont semé le chaos dans les marchés et les établissements financiers.
Dans notre rapport, vous trouverez des informations sur les défaillances chez Moody’s, dont la Commission s’est servie comme étude de cas. De 2000 à 2007, Moody’s a accordé la note triple-A à près de 45.000 titres hypothécaires. En comparaison, seules six compagnies du secteur privé aux États-Unis ont bénéficié de cette notation début 2010. Rien qu’en 2006, Moody’s a donné la note triple-A à trente titres hypothécaires par jour ouvrable. Les résultats ont été désastreux : 83% des titres hypothécaires notés triple-A cette année-là ont en fin de compte été dégradés.
Nous vous parlerons aussi des forces en jeu derrière les défaillances de cette société, des modélisations informatiques déficientes, de la pression de la part des établissements financiers qui payaient pour ces notations, de la pression constante pour la conquête de part de marché, du manque de ressources nécessaires au bon fonctionnement malgré des profits records, et de l’absence d’une supervision publique adéquate. Et vous constaterez aussi que, sans l’active participation des agences de notation, le marché des titres hypothécaires n’aurait pas pu être ce qu’il est devenu.
* * *
IL EXISTE PLUSIEURS OPINIONS CONCURRENTES sur l’origine de cette crise. À cet égard, la Commission a entrepris de répondre aux principales questions qui nous ont été posées. Nous allons ici en présenter trois, qui concernent : le capital disponible et l’excès de liquidité, le rôle de Fannie Mae et Freddie Mac [les GSEs, Government sponsored enterprises – entreprises à délégation gouvernementale. Ndt.], et la politique de logement du gouvernement.
Premièrement, en ce qui concerne l’excès de liquidité : dans notre rapport, nous attirons l’attention sur les politiques monétaires et sur les afflux de capitaux dans les années qui ont précédé la crise. De faibles taux d’intérêts, de grandes quantités de capitaux disponibles, et des investisseurs internationaux cherchant à placer leurs liquidités dans des actifs immobiliers aux États-Unis ; tous ces éléments ont constitué la base de la création d’une bulle de crédit. Ces conditions ont provoqué une augmentation des risques, qui auraient du être perçue par les acteurs du marché, les décideurs et les régulateurs. Cependant, la Commission conclut que l’excès de liquidité n’est pas nécessairement la cause de la crise. Les défaillances, soulignées ci-dessus – y compris l’incapacité de mettre de l’ordre dans les excès des marchés hypothécaires et financiers -, en ont été les causes principales. En effet, la disponibilité de capitaux – tant étrangers que domestiques –, à des prix corrects, est une opportunité d’expansion économique et de croissance si elle est encouragée à s’écouler dans des secteurs productifs.
Ensuite, nous avons examiné le rôle des GSEs, la Commission ayant considéré dans ce domaine le rôle de Fannie Mae. Ces entreprises à délégation gouvernementale ont utilisé un modèle économique profondément défaillant : elles étaient cotées en bourse tout en bénéficiant du soutien implicite et des subventions du gouvernement, et chargées d’une mission publique. Leurs 5 000 milliards de dollars d’exposition et de part de marché étaient importants. En 2005 et 2006, elles ont décidé d’accroître leurs achats et leurs couvertures d’hypothèques risquées, alors même que le marché immobilier plafonnait. Elles ont usé durant des décennies de leur puissance politique pour repousser toute tentative de régulation efficace et de supervision – dépensant pour cela 164 millions de dollars en lobbying, de 1999 à 2008. Elles ont souffert de la plupart des défaillances issues de la gouvernance d’entreprise et de la gestion de risque existant également dans d’autres firmes financières. Au premier trimestre de 2010, le Département du Trésor leur a fourni un soutien financier de 151 milliards pour les maintenir à flots.
Nous concluons que ces deux entités ont contribué à la crise, sans en être cause première. Il est remarquable que les titres hypothécaires de ces GSEs aient réussi à conserver l’essentiel de leurs valeurs tout au long de la crise et qu’ils n’aient pas contribué pas aux importantes pertes subies par les firmes financières, qui ont été au centre de la crise financière.
Les GSEs ont participé à l’expansion des subprimes et autres hypothèques risquées, mais elles ont suivi, bien plus qu’elles n’ont mené, Wall-Street et les autres prêteurs dans cette ruée vers ce miroir aux alouettes. Elles ont acheté les titres hypothécaires hors-GSE les mieux notés, contribuant par leur participation à gonfler la bulle immobilière, mais leurs achats n’ont jamais constitué la majorité du marché. Ils ont représenté 10,5% des titres hypothécaires subprime hors-GSE en 2001, cette part augmentant à 40% en 2004 pour reculer à 28% en 2008. Elles ont assoupli leurs standards de garantie pour acheter ou couvrir des prêts risqués et des titres associés, afin de satisfaire les espoirs de croissance des analystes financiers et des investisseurs, pour reconquérir des parts de marchés, et pour assurer des primes généreuses à leurs dirigeants et employés – justifiant leurs activités par le soutien large et constant des politiques publiques à l’accès à la propriété des ménages.
La Commission a aussi sondé les performances des prêts achetés ou garantis par Fannie et Freddie. Bien qu’ayant produit des pertes sub
Nous avons aussi étudié en profondeur la manière dont les objectifs d’accession à prix abordable à la propriété individuelle du Département du Logement et du Développement Urbain [Housing and Urban Development’s – HUD’s. Ndt.] ont affecté leurs investissements dans les hypothèques risquées. Sur la base d’éléments et d’entretiens avec des douzaines de personnes impliquées dans ce processus, nous avons déterminé que ces objectifs n’ont contribué que marginalement aux engagements de Fannie et Freddie dans ces hypothèques.
Enfin, sur la question de savoir si les politiques gouvernementales de logement ont été une cause essentielle de la crise : durant des décennies, le gouvernement a encouragé l’accès à la propriété individuelle grâce à une série de mesures d’encouragement, de programmes d’assistance et de mandats. Ces politiques ont été mises en place et promues par plusieurs administrations et Congrès – de fait, les présidents Bill Clinton et George Bush leur avaient fixé des objectifs exigeants.
En conduisant notre enquête, nous avons scruté avec attention les objectifs d’accession à prix abordable à la propriété individuelle du HUDs, comme nous venons de l’écrire, et la Loi de Réinvestissement dans la Communauté [Community Reinvestment Act – CRA. Ndt.]. La CRA avait été votée en 1977 afin de lutter contre les « listes noires » des banques – une pratique qui consistait à refuser le crédit aux individus et entreprises de certaines communautés, sans tenir compte de leur solvabilité. La CRA oblige les banques et les caisses d’épargne à prêter, à investir et à fournir des services aux communautés dont elles reçoivent des dépôts, tant que cela ne menace ni la sûreté ni la solidité bancaire.
La Commission conclut que la CRA n’a pas joué de rôle significatif dans les prêts subprimes ou dans la crise. La plupart des prêteurs subprimes n’étaient pas assujettis à cette loi. Les recherches indiquent que seuls 6% des emprunts à fort taux – intermédiaires vers les prêts subprimes – ont été sujets d’une manière ou d’une autre à cette loi. Les prêts effectués par les prêteurs sujets à la CRA, dans les communautés où ils étaient tenus d’en faire, risquaient moitié moins de faire défaut que des prêts similaires vendus dans la même communauté par des émetteurs hypothécaires indépendants non-assujettis à cette loi.
Nous tenons cependant à faire l’observation suivante sur les politiques de logement du gouvernement, qui ont échoué. En tant que nation, nous avions établi des objectifs élevés afin de favoriser l’accès à la propriété individuelle en permettant l’accès au crédit à des familles qui s’étaient vues auparavant refuser les services des marchés financiers. Mais le gouvernement n’est pas parvenu à s’assurer qu’à cette philosophie de l’opportunité correspondent les réalités pratiques du terrain, comme en a témoigné la défaillance de la Réserve Fédérale et des autres régulateurs à mettre de l’ordre dans les pratiques de prêts irresponsables. L’accès à la propriété individuelle a plafonné en 2004, puis a commencé à décliner. À partir de ce moment, les discours sur l’opportunité se sont trouvés cruellement contredits par la réalité du désastre financier.
* * *
LORSQUE CETTE COMMISSION a commencé son travail il y a 18 mois, certains pensaient que les événements de 2008 et leurs conséquences seraient derrière nous au moment de sa mise sous presse. Mais plus de deux ans après l’intervention sans précédent de notre gouvernement fédéral dans nos marchés financiers, notre pays se trouve encore en train de traiter les séquelles de la calamité. Notre système financier est, sous plusieurs aspects, toujours identique à celui qui existait à la veille de la crise. En fait, émergeant des gravats de la crise, le secteur financier U.S. est aujourd’hui plus concentré que jamais entre les mains de quelques grandes institutions d’importances systémiques.
Bien que nous n’ayons pas été chargés de faire de recommandation d’ordre politique, le véritable but de notre rapport a été de faire le point et de tirer profit de ce qui est arrivé, afin de pouvoir tracer une nouvelle route. Lors de nos enquêtes, nous avons constaté de dramatiques effondrements de gouvernance d’entreprise, de profondes défaillances de la supervision réglementaire, et des failles fatales dans notre système financier. Nous avons aussi remarqué qu’une série de choix et d’actions nous a mené vers une catastrophe à laquelle nous n’étions pas préparés. Voici les questions sérieuses qui devront être traitées et résolues afin de rétablir la confiance dans nos marchés financiers, d’éviter une prochaine crise et de reconstruire un système de capital qui fournira les fondations d’une nouvelle ère de prospérité commune.
La plus grande des tragédies serait de tolérer le mythe selon lequel personne n’a rien vu venir, et donc rien pu empêcher. Si nous l’acceptons, alors cela se reproduira.
Ce rapport ne représente pas la conclusion de l’examen de cette crise par la nation. Il reste encore beaucoup à apprendre, à découvrir et à réparer.
Ceci est de notre responsabilité à tous. Il nous revient de faire, si nous voulons des résultats différents, des choix différents.
Fin des conclusions
Edition officielle du gouvernement.
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SBN 978-0-16-087727-8
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Membres de la Commission d’enquête sur la crise financière
Président : Phil Angelides
Vice Président : L’honn. Bill Thomas
Brooksley Born - Commissaire, Byron Georgiou - Commissaire, Senator Bob Graham - Commissaire, Keith Hennessey - Commissaire, Douglas Holtz-Eakin - Commissaire, Heather H. Murren, CFA - Commissaire, John W. Thompson - Commissaire, Peter J. Wallison - Commissaire
Commissaires ayant voté pour l’adoption du rapport :
Phil Angelides, Brooksley Born, Byron Georgiou, Bob Graham, Heather H. Murren, John W. Thompson
Commissaires en désaccord avec le rapport :
Keith Hennessey, Douglas Holtz-Eakin, Bill Thomas, Peter J. Wallison
Équipe de la Commission
Wendy Edelberg, Directeur exécutif
Gary J. Cohen, Conseiller juridique
Chris Seefer, Directeur des enquêtes
Greg Feldberg, Directeur des recherches
Shaista I. Ahmed - Hilary J. Allen - Jonathan E. Armstrong - Rob Bachmann - Barton Baker - Susan Baltake - Bradley J. Bondi - Sylvia Boone - Tom Borgers - Ron Borzekowski - Mike Bryan - Ryan Bubb - Troy A. Burrus - R. Richard Cheng - Jennifer Vaughn Collins - Matthew Cooper - Alberto Crego - Victor J. Cunicelli - Jobe G. Danganan - Sam Davidson - Elizabeth A. Del Real - Kirstin Downey - Karen Dubas - Desi Duncker - Bartly A. Dzivi - Michael E. Easterly - Alice Falk - Megan L. Fasules - Michael Flagg - Sean J. Flynn, Jr. - Scott C. Ganz - Thomas Greene - Maryann Haggerty - Robert C. Hinkley - Anthony C. Ingoglia - Ben Jacobs - Peter Adrian Kavounas - Michael Keegan - Thomas J. Keegan - Brook L. Kellerman - Sarah Knaus - Thomas L. Krebs - Jay N. Lerner - Jane E. Lewin - Susan Mandel - Julie A. Marcacci - Alexander Maasry - Courtney Mayo - Carl McCarden - Bruce G. McWilliams - Menjie L. Medina - Joel Miller - Steven L. Mintz - Clara Morain - Girija Natarajan - Gretchen Kinney Newsom - Dixie Noonan - Donna K. Norman - Adam M. Paul - Jane D. Poulin - Andrew C. Robinson - Steve Sanderford - Ryan Thomas Schulte - Lorretto J. Scott - Skipper Seabold - Kim Leslie Shafer - Gordon Shemin - Stuart C. P. Shroff - Alexis Simendinger - Mina Simhai - Jeffrey Smith - Thomas H. Stanton - Landon W. Stroebel - Brian P. Sylvester - Shirley Tang - Fereshteh Z. Vahdati - Antonio A. Vargas Cornejo - Melana Zyla Vickers - George Wahl - Tucker Warren - Cassidy D. Waskowicz - Arthur E. Wilmarth, Jr. - Sarah Zuckerman
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Table des matières
Commissaires
Vote des commissaires
Liste du personnel de la Commission
Préface
Conclusions de la Commission d’enquête sur la crise financière
Partie I : La crise à l’horizon
Chapitre 1 Sous nos yeux
Partie II : La mise en place
Chapitre 2 Système bancaire parallèle
Chapitre 3 Titrisation et dérivés
Chapitre 4 Dérégulation Redux
Chapitre 5 Prêts subprimes
Partie III : L’expansion et l’effondrement
Chapitre 6 Expansion du crédit
Chapitre 7 La mécanique des hypothèques
Chapitre 8 La mécanique des CDO
Chapitre 9 Tous dedans
Chapitre 10 La folie
Chapitre 11 L’effondrement
Partie IV : La désintégration
Chapitre 12 Début 2007 : Inquiétudes sur les taux des subprimes
Chapitre 13 Eté 2007 : interruptions des financements
Chapitre 14 Fin 2007 et début 2008 : Milliards perdus dans les subprimes
Chapitre 15 Mars 2008 : La chute de Bears Stearns
Chapitre 16 Mars à Août 2008 : Préoccupations de risque systémique
Chapitre 17 Septembre 2008 :
La prise de contrôle de Fannie Mae et Freddie Mac
Chapitre 18 Septembre 2008 : La banqueroute de Lehman
Chapitre 19 Septembre 2008 : Le renflouement d’AIG
Chapitre 20 Crise et panique
Partie V : Les répliques
Chapitre 21 Les retombées économiques
Chapitre 22 La crise des saisies
Vues divergentes
Par Keith Hennessey, Douglas Holtz-Eakin, and Bill Thomas
Par Peter J. Wallison
Appendice A : Glossaire
Appendice B: Liste des auditions et témoins
Notes
Index disponible en ligne sur www.publicaffairsbooks.com/fcicindex.pdf
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