LIVRE DEUXIEME: La théorie
Chapitre XVI : La douane envisagée comme moyen puissant de créer et d'affermir l'industrie manufacturière du pays
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Friedrich List
Il n’est pas dans notre plan de traiter des moyens d’encourager l’industrie du pays que tout le monde reconnaît efficaces et praticables. Dans cette classe se rangent, par exemple, les établissements d’instruction, et, particulièrement, les écoles techniques, les expositions, les distributions de prix, le perfectionnement des voies de communication, les brevets d’invention, enfin toutes les lois et toutes les institutions qui favorisent l’industrie et qui facilitent et règlent le commerce intérieur et extérieur. Nous n’avons à parler ici que de la législation de douane en tant que moyen d’éducation industrielle.
Dans notre système, ce n’est qu’exceptionnellement qu’il peut être question de prohibition et de droits à la sortie (1) ; en tous pays, les produits bruts ne doivent être imposés à l’entrée que pour le revenu, et non dans le but de protéger l’agriculture du pays ; dans les États manufacturiers principalement, ce sont les produits de luxe de la zone torride, et non les denrées de première nécessité, telles que les céréales et le bétail, que les droits fiscaux doivent atteindre ; les contrées de la zone torride, les pays dont le territoire est borné et dont la population est encore insuffisante, ou qui sont arriérés dans leur civilisation et dans leurs institutions sociales et politiques, ne doivent taxer l’importation des objets manufacturés que pour le revenu.
Les droits fiscaux doivent toujours être assez modérés pour ne pas restreindre sensiblement l’importation et la consommation, sans quoi non-seulement ils diminueraient la puissance productive du pays, mais ils manqueraient leur but.
Les mesures de protection ne sont légitimes que dans le but d’aider et d’affermir l’industrie manufacturière du pays, chez des nations qu’un territoire étendu et bien arrondi, une population considérable, de vastes ressources naturelles, une agriculture avancée, un haut degré de civilisation et d’éducation politique appellent à prendre rang parmi celles qui excellent à la fois dans l’agriculture, dans l’industrie manufacturière et dans le commerce, parmi les premières puissances maritimes et continentales.
La protection est accordée sous la forme, soit de la prohibition absolue de certains articles fabriqués, soit de droits élevés qui équivalent ou à peu près à la prohibition, soit enfin de droits modérés. Aucun de ces modes n’est absolument bon ou mauvais, et c’est la situation particulière de la nation et celle de son industrie qui indiquent lequel lui est applicable.
La guerre, qui crée un état forcé de prohibition, exerce une grande influence sur le choix des moyens. En temps de guerre les échanges cessent entre les parties belligérantes, et chaque pays, quelle que soit sa situation économique, doit essayer de se suffire. Alors, dans la nation la moins avancée sous le rapport des manufactures, l’industrie manufacturière, et, dans la plus avancée, l’agriculture, prennent un essor extraordinaire, à ce point que, si l’état de guerre s’est prolongé durant une suite d’années, la première juge prudent, en faveur des industries dans lesquelles elle ne peut pas encore soutenir la concurrence de la seconde, de continuer quelque temps pendant la paix la clôture que la guerre a faite.
Telle était la situation de la France et de l’Allemagne après la paix générale. Si, en 1815, la France avait, de même que l’Allemagne, la Russie et les États-Unis, admis la concurrence de la Grande-Bretagne, elle eût éprouvé le même sort que ces contrées ; la plupart des fabriques qui s’étaient élevées chez elle durant la guerre auraient succombé ; des progrès qu’elle a accomplis dans toutes les branches de fabrication, dans le perfectionnement des voies de communication, dans le commerce extérieur, dans la navigation à vapeur, fluviale et maritime, de l’augmentation de la valeur du sol, laquelle, pour le dire en passant, a doublé en France depuis cette époque, enfin, de l’accroissement de la population et des revenus de l’État, il n’en eût jamais été question. Les fabriques étaient encore dans l’enfance, le pays ne possédait qu’un petit nombre de canaux ; les mines n’étaient encore que peu exploitées, grâce aux convulsions politiques et à la guerre ; il ne s’y trouvait ni capitaux considérables, ni instruction technique suffisante, ni ouvriers habiles, ni intelligence de l’industrie, ni esprit d’entreprise ; les inclinations générales étaient encore vers la guerre beaucoup plus que vers les arts de la paix ; le peu de capitaux qu’on avait pu accumuler pendant la guerre se plaçait de préférence dans une agriculture en détresse. Alors seulement la France put connaître les progrès que l’Angleterre avait réalisés durant la guerre ; alors elle put recevoir d’Angleterre des machines, des hommes d’art, des ouvriers, des capitaux et l’esprit d’entreprise ; alors la réserve exclusive du marché intérieur éveilla toutes les forces et provoqua l’exploitation de toutes les ressources naturelles. Les résultats de ce système d’exclusion sont sous nos yeux ; seul, l’aveugle cosmopolitisme peut les nier ; seul, il peut prétendre que, sous le régime de la libre concurrence, la France aurait marché plus rapidement. L’expérience de l’Allemagne, des États-Unis et de 1a Russie surtout démontre péremptoirement le contraire.
En déclarant que le système prohibitif a été utile à la France depuis 1815, nous ne voulons pas défendre ses vices et ses exagérations, ni soutenir l’utilité et la nécessité de son maintien. La France a commis une faute en entravant par des droits l’importation des matières brutes et des produits agricoles, tels que le fer, la houille, la laine, le blé, et le bétail (2) ; elle en commettrait une autre si, après que son industrie manufacturière est devenue suffisamment robuste, elle ne passait pas peu à peu à un système de protection modérée, si elle ne cherchait pas, au moyen d’une concurrence limitée, à stimuler l’émulation de ses fabricants.
En matière de droits protecteurs, il convient de distinguer si une nation veut passer de l’état de libre concurrence au système protecteur, ou de la prohibition à une protection modérée ; dans le premier cas, les droits doivent être faibles au commencement et s’élever ensuite peu à peu ; dans le second, ils doivent être d’abord très-élevés, puis décroître insensiblement. Un pays où les droits ne sont pas suffisamment protecteurs, mais qui se sent appelé à de grands progrès dans les manufactures, doit songer avant tout à encourager les industries qui produisent les articles d’une consommation générale. D’abord la valeur totale de ces articles est incomparablement plus forte que celle des objets de luxe, beaucoup plus chers cependant. Cette fabrication met donc en mouvement des masses considérables de forces productives naturelles, intellectuelles et personnelles, et, comme elle exige de grands capitaux, elle provoque d’importantes épargnes et attire de l’étranger des capitaux et des forces de toute espèce. Elle exerce, en grandissant, une influence puissante sur l’accroissement de la population, sur la prospérité de l’agriculture, et, particulièrement, sur le développement du commerce extérieur, par la raison que les pays moins civilisés réclament avant tout, des produits fabriqués d’un usage général, et que les contrées de la zone tempérée trouvent dans la production de ces articles le principal moyen d’entretenir des relations directes avec celles de la zone torride. Un pays, par exemple, qui importe des fils et des tissus de coton, ne peut commercer directement avec l’Égypte, la Louisiane ou le Brésil, car il ne peut ni fournir à ces contrées des tissus de coton ni leur acheter leurs cotons en laine. Ces articles contribuent fortement, par le chiffre considérable de leur valeur collective, à assurer un équilibre convenable entre les importations et les exportations du pays, à conserver ou à procurer au pays les moyens de circulation qui lui sont nécessaires. C’est, en outre, par l’acquisition et par le maintien de ces vastes industries que la nation conquiert et conserve son importance industrielle ; car les interruptions de commerce que la guerre amène causent peu de dommage, lorsqu’elles ne font qu’arrêter l’importation des articles de luxe ; elles sont suivies, au contraire, de calamités terribles, lorsqu’elles entraînent le manque et la cherté des produits fabriqués ordinaires avec la fermeture d’un large débouché pour les produits agricoles. Enfin la contrebande et les déclarations inexactes de valeurs en vue d’éluder les droits sont beaucoup moins à craindre et beaucoup plus faciles à empêcher sur ces articles que sur les objets de luxe.
Les fabriques et les manufactures sont des plantes qui croissent lentement, et une protection douanière qui altère subitement les relations commerciales existantes nuit au pays dans l’intérêt duquel elle est établie. Les droits doivent s’élever à mesure que les capitaux, l’habileté industrielle et l’esprit d’entreprise augmentent dans le pays ou lui viennent de l’étranger, à mesure que la nation devient capable de mettre elle-même en œuvre les matières brutes qu’elle exportait auparavant. Il est sage d’arrête d’avance l’échelle des droits progressifs, afin d’offrir une prime certaine aux capitalistes, ainsi qu’aux hommes de l’art et aux ouvriers qui se forment dans le pays ou que l’on attire du dehors. Il est indispensable de maintenir invariablement ces taux et de ne pas les diminuer avant le temps, parce que la seule crainte de la violation de l’engagement détruirait en grande partie l’effet de la prime.
Dans quelle proportion les droits d’entrée doivent-ils s’élever lorsque l’on passe de la libre concurrence au système protecteur, et descendre lorsqu’on passe du système prohibitif à la protection modérée ? La théorie ne peut le déterminer ; tout dépend des circonstances et des relations qui existent entre le pays le moins avancé et celui qui l’est le plus. Les États-Unis, par exemple, ont à prendre en considération particulière le débouché qu’offrent l’Angleterre à leurs cotons en laine et les colonies anglaises aux produits de leurs champs et de leurs pêcheries, ainsi que le haut prix que leur coûte la main-d’oeuvre ; d’un autre côté, c’est pour eux une circonstance favorable que, plus que tout autre pays, ils peuvent compter sur l’immigration des capitaux, des hommes d’art, des entrepreneurs et des ouvriers de l’Angleterre.
En thèse générale, on doit admettre qu’un pays ou une branche de fabrication ne peut pas naître à l’aide d’une protection de 40 à 60 % à son début, et ne peut pas se soutenir ensuite avec 20 à 30, manque des conditions essentielles de l’industrie manufacturière. (3)
Les causes de cette impuissance peuvent être plus ou moins faciles à écarter. Parmi celles qui peuvent aisément disparaître se rangent le manque de voies de communication, le défaut de connaissances techniques, d’expérience et d’esprit d’entreprise en industrie ; parmi les plus résistantes, le peu de goût pour le travail, le défaut de lumières, de moralité et de droiture dans le peuple, l’infériorité de l’agriculture et par conséquent l’insuffisance des capitaux matériels, mais plus encore de mauvaises institutions et l’absence de liberté et de garanties, enfin un territoire mal arrondi, qui met obstacle à la répression de la contrebande.
Les industries de luxe ne doivent appeler l’attention qu’en dernier lieu et elles méritent le moins d’être protégées, parce qu’elles exigent un haut degré d’instruction technique, parce que leurs produits comparés à la production totale du pays ne présentent qu’une valeur insignifiante et qu’ils peuvent être facilement achetés à l’étranger avec des produits agricoles, des matières brutes ou des articles fabriqués de consommation générale, parce que l’interruption de leur arrivage en temps de guerre ne cause aucune perturbation sensible, parce qu’enfin rien n’est plus aisé que d’éluder par la contrebande des droits élevés sur ces articles.
Les nations qui ne sont point encore très-avancées dans la mécanique, doivent laisser entrer en franchise toutes les machines compliquées ou du moins ne les taxer que faiblement, jusqu’à ce qu’elles soient en mesure d’égaler sous ce rapport la nation la plus habile. Les ateliers de machines sont en quelque sorte des fabriques de fabriques, et tout droit d’importation sur les machines étrangères est une entrave à l’industrie manufacturière du pays en général. Mais comme, en raison de leur puissante influence sur l’ensemble des manufactures, il importe que la nation ne dépende pas, pour son approvisionnement en machines, des vicissitudes de la guerre, cette industrie a des titres tout particuliers à l’appui direct de l’État, dans le cas où avec des droits modérés elle ne pourrait pas soutenir la concurrence du dehors. Au moins l’État doit-il encourager et soutenir directement les ateliers de machines du pays, dans la mesure voulue pour qu’en temps de guerre ils puissent d’abord suffire aux besoins les plus pressants, puis, dans le cas d’une interruption prolongée, servir de modèles à de nouveaux ateliers.
Il ne peut être question de drawbacks dans notre système, qu’autant que les produits à demi ouvrés qu’on importe du dehors, tels que le fil de coton, supportent un droit protecteur considérable, afin que le pays arrive peu à peu à les produire lui-même.
Les primes sont inadmissibles comme moyen permanent de venir en aide à l’industrie du pays dans sa lutte avec celle de nations plus avancées sur des marchés tiers ; elles le sont plus encore comme moyen de conquérir l’approvisionnement de nations qui déjà elles-mêmes ont fait quelques progrès dans les manufactures. Quelquefois, pourtant, elles peuvent se justifier à titre d’encouragements passagers, par exemple lorsque l’esprit d’entreprise, endormi chez une nation, n’a besoin que d’être éveillé et de trouver quelque appui dans ses premiers efforts, pour qu’une industrie puissante et durable surgisse et fasse des exportations dans les pays dépourvus de manufactures. Mais, même en pareil cas, il faut considérer si l’Etat ne ferait pas mieux de prêter, sans intérêts, aux entrepreneurs et de leur accorder d’autres avantages, ou s’il ne conviendrait pas mieux de provoquer, pour ces premiers essais, la création de compagnies, et d’avancer à celles-ci sur les fonds de l’État une partie du capital nécessaire, en laissant aux actionnaires particuliers la préférence pour le paiement des intérêts. Nous citerons comme exemples les entreprises commerciales et maritimes dans des terres lointaines que le commerce des particuliers n’a pas encore abordées, l’établissement de lignes de bateaux à vapeur vers des régions éloignées, de nouvelles colonisations (4).
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1 - Les prohibitions ou les droits de sortie sur les matières premières, dans l’intérêt des fabriques nationales, sont admis exceptionnellement par les économistes les plus libéraux. On les condamne, en thèse générale, au point de vue des fabriques elles-mêmes qui seront d’autant mieux pourvues, que les producteurs des matières premières auront un débouché plus large. Mais J.-B. Say, Cours complet, IVe partie, chapitre xviii, ne les trouve plus inadmissibles dans le cas où la matière que l’un retient ne serait pas susceptible d’accroissement par de nouveaux débouchés qui s’ouvriraient pour elle. « C’est d’après cette considération, ajoute-t-il, qu’en France on interdit, peut-être avec sagesse, l’exportation des vieux cordages et des chiffons dont on fait le papier. » Mac Culloch, dans la préface de ses Principes d’économie politique, après avoir reconnu qu’il y a des cas en petit nombre où une nation méconnaît gravement ses intérêts en permettant de libres rapports avec ses voisins, allègue à l’appui de cette proposition que, si l’Angleterre avait le monopole du charbon de terre, il serait dans l’intérêt de sa richesse, comme de sa sûreté, de prohiber ou de frapper d’un droit élevé l’exportation de cet article. (H. R.)
2 - Il n’y a pas d’article plus important que le fer ; il n’y a pas d’article pour lequel une nation ait besoin au plus haut degré de ne pas dépendre des chances de guerre ou des restrictions commerciales. Le fer, dont l’emploi sur une grande échelle est le caractère essentiel de la civilisation, doit être, autant que possible, produit dans le pays. Le fer en barre, matière première pour certaines branches d’industrie, est lui-même un produit fabriqué dans toute l’acception du mot. Les expressions de List sont également trop générales en ce qui concerne la laine. Pour chaque article en particulier il y a lieu d’examiner attentivement ce que réclament les intérêts du travail et de l’indépendance du pays. (S. COLWELL.)
3 - Il est fort difficile d’établir une règle générale quant aux taux des droits protecteurs. Les taux ci-dessus énoncés doivent plus que suffire dans la plupart des cas ; mais si des gouvernements et des fabricants étrangers s’appliquent à écraser une industrie dès son enfance, le droit doit être assez élevé pour paralyser toute tentative à cet effet. Ou sait que, dans beaucoup d’industries anglaises, les intéressés continuent des années à travailler à perte, et sacrifient de grandes sommes d’argent pour conserver des marchés qu’ils sont en danger de perdre. Il n’a guère surgi d’industrie aux États-Unis qui n’ait été, au début, rudement éprouvée par une réduction inattendue du prix de l’article étranger.
Voici ce qu’on lit à ce sujet dans un rapport présenté en 1854, au Parlement, au sujet de la population des districts miniers.
« Je crois que les ouvriers en général, et en particulier ceux des districts du fer et de l’alumine, ne se rendent pas compte de l’étendue de l’obligation qu’ils ont souvent envers les maîtres qui les emploient, ni de l’énormité des sacrifices que ceux-ci supportent dans les temps de crise, pour détruire la concurrence étrangère, pour prendre ou pour conserver possession des marchés étrangers. Il y a des fabricants bien connus qui ont continué en pareils cas de travailler à perte jusqu’à concurrence de 3 à 400 000 liv. ster. durant plusieurs années. Si les tentatives dans le but d’encourager les coalitions et les grèves d’ouvriers réussissaient à la longue, on verrait cesser ces vastes accumulations de capitaux qui permettent à quelques hommes opulents d’écraser toute concurrence étrangère dans les temps de crise. Les puissants capitaux de ce pays sont ses grands instruments de guerre, s’il est permis de parler ainsi, contre la rivalité des pays étrangers, et les moyens les plus essentiels qui nous restent pour maintenir notre supériorité manufacturière ; les autres éléments, tels que la main-d’oeuvre à bon marché, l’abondance des matières brutes, les voies de communication, l’habileté industrielle, tendent à se généraliser rapidement. » (S. COLWELL.)
4 - Adam Smith combat les primes de sortie. « Nous ne pouvons pas, remarque-t-il spirituellement, forcer les étrangers à acheter nos marchandises, comme nous y avons forcé nos concitoyens. Par conséquent, a-t-on dit, le meilleur expédient qui nous reste à employer, c’est de payer les étrangers pour les décider à acheter de nous. » Mais les drawbacks ou restitutions de droits trouvent grâce devant lui, par la raison que « des encouragements de ce genre ne tendent point à tourner vers un emploi particulier une plus forte portion du capital du pays que celle qui s’y serait portée de son plein gré, mais seulement ont pour objet d’empêcher que cette portion ne soit détournée forcément vers d’autres emplois par l’effet de l’impôt. » On s’étonne après cela que J.-B. Say, Cours complet, IVe partie. chap. xx, enveloppe dans le même anathème les primes proprement dites et les drawbacks, et élève contre ces derniers cette objection : « Pourquoi affranchissons-nous l’étranger d’un droit que nous faisons payer à nos concitoyens ? » On s’en étonne d’autant plus que, dans son Traité d’économie politique, livre II, chap. xvii, il avait purement et simplement reproduit la doctrine de Smith. (H. R.)
