La Révolution Roosevelt
Georges Boris – 1934
Chapitre V : Réforme agraire
Dans son rapport au président, pour l'année 1933, le secrétaire d'Etat à l'Agriculture, M. Henry Wallace écrit :
« Une inflation contrôlée est en train de corriger les effets pernicieux d'une déflation incontrôlée. Elle sert la justice sociale en répartissant plus équitablement le revenu national. Elle soulage les fermiers du poids excessif de leurs dettes et de leurs impôts, dans la mesure où elle relève les prix de leurs produits. »
Ces paroles témoignent d'une claire perception de la ligne générale que doit suivre la politique de redressement économique des Etats-Unis.
« Cependant, poursuit M. Wallace, l'agriculture ne saurait compter exclusivement sur une politique monétaire pour restaurer les revenus de la classe paysanne. »
Le Secrétaire à l'Agriculture n'avance pas cette opinion à la légère. Fils de fermier, fermier lui-même — il possède des terres de culture dans l'Iowa, — directeur d'un journal agricole, technicien de l'économie rurale et auteur de travaux originaux, il a étudié depuis de longues années les conditions de l'agriculture américaine et, mieux que personne, il sait ce dont il parle. C'est un des hommes les plus remarquables de la nouvelle Administration, et qui doit à son indépendance et à son courage politiques un prestige éminent.
Issu d'une famille républicaine — son père avait été secrétaire de l'Agriculture sous la présidence de MM. Harding et Coolidge (1) — M. Henry Wallace a quitté le parti de M. Hoover, où il figurait d'ailleurs dans les rangs avancés, pour des raisons de principe, parce que convaincu de la nécessité de réformes profondes et de l'impossibilité de les faire accepter et réaliser par ses coreligionnaires politiques.
Avant même l'élection présidentielle de 1932, il avait élaboré un programme agraire qu'il soumit au candidat démocrate et que celui-ci fit ensuite étudier par le Brain Trust.
Quand M. Roosevelt forma son cabinet, il confia le portefeuille de l'Agriculture à M. Wallace, avec mission d'appliquer ce programme. C'est pourquoi, dans l'empirisme général du New Deal, parmi tant de mesures mal coordonnées et même parfois déconcertantes, la réforme agraire apparaît seule comme procédant d'un plan préétabli et raisonné. Un cerveau l'a conçu, une volonté l'applique.
Les motifs, les principes et les buts de la réforme, M. Wallace les a exposés dans des rapports officiels, dans des articles ou dans des discours aux fermiers, avec une franchise qui touche à l'intrépidité, tant ils heurtent les opinions courantes et s'écartent de la ligne de facilité politique. Il n'y a donc qu'à se reporter à ses paroles et à ses écrits pour connaître toute sa pensée.
Pourquoi la crise agraire exige-t-elle d'autres remèdes encore que la crise générale? C'est qu'elle a ses causes propres : le marasme de l'agriculture a précédé de longtemps la dépression commerciale, industrielle et financière. Il date des premières années de l'après-guerre, cependant que les autres branches de l'économie sont restées prospères jusqu'en septembre 1929 ; et il tient à la surproduction des denrées agricoles d'exportation.
Avant la guerre, les Etats-Unis étaient un pays débiteur : pour payer les arrérages de leurs dettes extérieures, ils livraient principalement les produits de leur sol. Des débouchés s'offraient donc tout naturellement à l'excédent de la production agricole sur les besoins de la consommation nationale.
Pendant la guerre, pour assurer le ravitaillement des Alliés et des neutres, et, sous le double aiguillon de l'intérêt et du patriotisme, les fermiers américains furent incités à développer encore la production et l'exportation du tabac, du coton, de la viande et des céréales. Pour payer ces fournitures, les pays étrangers durent d'abord réaliser leurs créances et leurs titres, puis contracter eux-mêmes des dettes aux Etats-Unis.
De débitrice l'Amérique était devenue créditrice. Les conséquences normales de cette situation nouvelle devaient être la réduction de la production agricole américaine d'une part, et l'augmentation des importations aux Etats-Unis, de l'autre.
Au lieu de cela, on réalisa un faux équilibre sur des bases artificielles. Pour continuer de produire et d'exporter, l'Amérique avança aux autres pays, sous forme de prêts à long et à court terme, les sommes destinées à payer les livraisons qu'elle leur faisait.
Et dans le même temps, loin d'admettre les importations étrangères, elle leur opposait des barrières douanières infranchissables, de sorte que, dès 1925, en dépit des milliards prêtés à l'étranger, les fermiers éprouvaient déjà des difficultés à écouler le surplus de leurs récoltes sur les marchés extérieurs. Tant bien que mal cependant, la prospérité industrielle aidant, ils purent continuer de résister quelque temps encore.
Mais l'année 1930 allait voir s'écrouler le fragile échafaudage qui étayait l'agriculture américaine. Brusquement, par suite de la crise financière, les émissions de titres étrangers et les ouvertures de crédit cessèrent. Masquée jusqu'alors par le jeu des mouvements internationaux de capitaux, la véritable situation fut mise à nu. Elle se résumait ainsi : les Etats-Unis, chaque année, au lieu d'avoir à payer pour leurs dettes, comme avant la guerre, 200 millions de dollars à l'étranger, ont à en recevoir plus d'un milliard pour leurs créances, et ils exigent le paiement de cette annuité. Où donc les pays débiteurs pourraient-ils trouver les dollars nécessaires tant pour la couvrir que pour payer leurs nouveaux achats, maintenant que le marché financier leur est fermé? Où donc, si ce n'est dans le produit de leurs propres ventes aux Américains. Sans doute, mais les hauts tarifs douaniers les en empêchent…
M. Wallace précise encore son argumentation dans le rapport déjà cité :
« Les autres nations sont contraintes de réduire leurs achats chez nous, d'autant plus que nous ne leur offrons pas de marchés pour leurs produits. Les nations débitrices font effort pour se suffire à elles-mêmes, elles cèdent à la tendance naturelle d'acheter là où on peut vendre ; il est donc inconcevable que la demande de l'étranger pour les produits américains se développe assez, dans un avenir rapproché, pour absorber nos excédents. »
Il poursuit :
« Le pays se trouve en conséquence dans l'alternative soit de modifier sa politique douanière de façon à admettre des importations en quantités et en valeurs croissantes soit de se résigner à perdre pour toujours une large part de ses débouchés extérieurs. »
Tel est le dilemme en présence duquel M. Wallace met ses compatriotes. Il ne se fait pas d'illusions sur leur état d'esprit actuel et ne le cache pas :
« Les Etats-Unis sont une nation créditrice avec une psychologie de nation débitrice. L'attitude du peuple américain est encore essentiellement favorable à la politique des hauts tarifs. Il s'est découragé de prêter de l'argent à l'étranger et pourtant ne veut pas permettre aux nations étrangères d'expédier ici leur marchandises pour payer notre blé, notre coton et nos autres denrées exportables. Mais de deux choses l'une, ou bien nous devons modifier notre politique douanière et peut-être aussi notre politique de dettes internationales et de prêts à l'étranger (2), ou bien il nous faut réadapter notre économie et la placer sur une base plus ou moins nationaliste.
« Le mieux serait de chercher à développer le pouvoir d'achat de l'étranger en rajustant nos tarifs et au besoin en reprenant les prêts extérieurs, en même temps que nous nous montrerions disposés à recevoir certaines marchandises en contre-partie des sommes prêtées.
« L'autre voie, celle sur laquelle nous nous sommes aujourd'hui engagés, répond à une nécessité pressante, mais il faut des efforts surhumains pour y persévérer.
« Les débouchés étrangers étant pratiquement perdus, il faut réduire les ensemencements et, d'une manière générale, la production agricole assez pour que les prix offerts aux fermiers leur permettent de vivre. C'est une tâche d'une difficulté extrême. Il faut cependant adapter ses forces productives au genre d'univers dans lequel on veut vivre. Mais nous n'avons pas encore décidé le genre d'univers où nous voulons vivre. »
Quel que soit le choix final, il faut faire face aux nécessités immédiates. Comme de toute façon le retour à la liberté des échanges, à la libre circulation des capitaux, et à des conditions économiques normales dans le reste du monde ne saurait être instantané, il est essentiel « de ne plus offrir à la clientèle étrangère infiniment davantage qu'elle ne peut absorber ». La production agricole de l'Amérique doit être réduite dans toute la mesure où l'excédent exportable ne trouve plus de débouchés à l'extérieur.
Décision que M. Wallace ne prend pas sans vaincre de profondes répugnances personnelles. « Nous sommes contraints de faire et de continuer de faire des choses que nous n'aimons pas », écrit-il dans un article de Foreign affairs (3). Il devra même donner l'ordre de détruire des récoltes, mais ce geste, il l'accompagnera du commentaire suivant :
« C'est une chose qui va contre les instincts les plus sains de la nature humaine. »
Il n'ignore pas davantage l'impopularité des mesures qu'il lui faut prendre :
« Instinctivement, les fermiers les détestent ; les chemins de fer et les intermédiaires y sont hostiles parce qu'elles contractent le volume de leurs affaires ; les industriels parce qu'elles comportent des taxes à la transformation ; les consommateurs parce qu'elles font monter le coût de la vie. »
Néanmoins, c'est une nécessité pour l'agriculture américaine de s'adapter aux conditions actuelles. La loi qui institue le contrôle de la production rurale aux Etats-Unis porte d'ailleurs le nom de loi d'Aide pour la Réadaptation agricole (A. A. A.). Cette loi, dont la promulgation remonte au 12 mai 1933, comprend toutes les mesures dont l'ensemble constitue la réforme agraire, à savoir le réaménagement des dettes hypothécaires (4), l'octroi de crédits spéciaux et les autorisations nécessaires à la réglementation dont l'exposé va suivre.
L'objectif est d'obtenir des fermiers la réduction volontaire de la production des quatre principales denrées d'exportation : le coton, dont en temps normal plus de la moitié était exportée ; le tabac dont l'exportation atteignait presque la moitié de la production ; la viande de porc, exportée naguère dans la proportion de 33 à 50 % et le blé dont un cinquième était expédié au dehors.
Pour réduire les quantités produites, en excédent des besoins nationaux, jusqu'au niveau des possibilités d'exportation, l'administration estime que les superficies ensemencées doivent être diminuées de 16 ou même de 20 millions d'hectares.
Mais cet abandon de leurs cultures n'est demandé aux fermiers que parce que la nation américaine, prise dans son ensemble, exige une certaine politique douanière. Il est donc juste que la nation indemnise les fermiers pour le manque à produire et à gagner. Toutes les classes doivent participer au sacrifice. Il est donc institué une taxe à la première transformation des denrées visées (processing tax) dont l'incidence atteint les consommateurs en fin de compte et dont le produit est consacré à l'indemnisation des agriculteurs. En second lieu, dans le cas du coton, le gouvernement offre aux planteurs qui souscrivent aux engagements demandés, une option à bas prix sur ses anciens stocks de coton. Enfin l'administration fédérale procède, sur le marché, à des achats, dont l'effet immédiat est de soutenir les prix, et qui lui serviront ensuite à distribuer des secours en nature aux nécessiteux.
A eux seuls les paiements de la première catégorie ont atteint en 1933 un total d'environ 300 millions de dollars. Ils correspondent en somme à un prélèvement effectué au bénéfice des agriculteurs sur les revenus de la collectivité.
Ces avantages furent offerts aux intéressés sous forme de contrats individuels qu'ils avaient toute liberté d'accepter ou de refuser.
Au moment de la mise en vigueur de l’A. A. A. les ensemencements de coton étaient déjà faits, et comme ils dépassaient sensiblement ceux de l'année précédente, la menace d'une forte récolte venait encore s'ajouter au poids des énormes stocks dont le marché était encombré.
Le Département de l'Agriculture, d'accord avec les associations agricoles, proposa de remettre en jachère plus de dix millions d'acres, soit le quart des surfaces ensemencées. L'indemnité offerte aux planteurs indépendamment de l'option sur les vieux stocks était fixée à 10 dollars 60 par acre ; pour la récupérer, le coton était frappé, à la première transformation, d'une taxe de 4,2 cents par livre, montant qui est censé représenter la différence entre le cours du 15 juin 1933 et le prix normal de la matière première.
Grâce à une active propagande menée par les agents du gouvernement, assistés de 22.000 volontaires, on avait, au mois de septembre, recueilli les signatures de 1.031.000 planteurs. Le succès de la campagne était bientôt démontré par une très importante amélioration des cours.
Pour le blé, la situation au départ était plus sombre encore. Le report des précédentes récoltes représentait le triple du chiffre normal. Aux termes du programme de l'A.A.A., chaque fermier se vit attribuer une proportion déterminée de la production nécessaire à la consommation intérieure. La réduction globale des emblavements devait atteindre 15 %. La taxe à la première transformation était fixée à 30 cents par boisseau ; les indemnités variaient de 7 à 20 dollars par acre.
Une armée de 30.000 volontaires s'employa à faire accepter ces conditions par les producteurs. Sur 1.200.000 fermiers on estime que la moitié a souscrit aux engagements demandés ; ils contrôlent les quatre cinquièmes des cultures. Ici encore les résultats ont été très favorables, à en juger par les cours du blé.
De même pour le tabac où des accords de type différent ont été soumis à l'agrément des planteurs selon les régions et la qualité des produits récoltés.
Pour les porcs la méthode employée a été celle des achats directs du gouvernement, achats qui ont porté sur des animaux de reproduction. Le prix payé par tête a été en moyenne de 5 dollars supérieur au cours du marché. Le financement de l'opération a été assuré par une taxe à la transformation de 50 cents par quintal. Les porcs achetés ont été abattus ; la viande et les conserves sont distribuées aux oeuvres d'assistance.
Le Département de l'Agriculture ne pense pas toutefois que la méthode qu'il a dû improviser en 1933 soit suffisamment efficace. L'élevage des porcs est lié à la culture du maïs qui sert à leur alimentation. On se propose donc de réduire d'un quart l'ensemencement de cette céréale.
En ce qui concerne les autres produits agricoles, l'Administration s'est contentée de favoriser les accords entre producteurs (marketing agreements) ; elle se refuse en effet à envisager le paiement d'indemnités et de subventions dans les cas où la mévente n'est pas due à la perte des débouchés extérieurs. Toutefois les éleveurs de bétail, dont la situation reste grave, font pression sur le Congrès et sur le gouvernement pour obtenir des subsides. M. Wallace qui, s'il cédait, donnerait une entorse à ses principes, résiste énergiquement.
***
Depuis un an l'agriculture américaine est engagée sur la voie de l'économie dirigée. Dans quatre domaines au moins, on peut d'ores et déjà dire qu'elle est planifiée. Jusqu'à présent, c'est sur la base d'accords bilatéraux, que les intéressés sont libres d'accepter ou de refuser, que la tentative s'est poursuivie.
Cependant, l'administration, tout en affirmant que le principe d'une direction et d'une planification est définitivement acquis, reconnaît le caractère provisoire des méthodes appliquées et des-mesures prises jusqu'à ce jour. Les modalités devront être adaptées aux circonstances : par exemple, le futur programme pour le blé ne pourra être fixé que lorsque seront connus les résultats des récoltes et l'avenir des conventions internationales élaborées à Londres.
Mais la permanence de contrôle fédéral est certaine : il a même toutes chances de devenir plus strict. Déjà l'obligation tend à se substituer au volontariat. Une loi proposée par le sénateur Bankhead et qui a été votée avec l'agrément de l'administration, fixe le maximum de la récolte de coton à 10 millions de balles et prévoit une taxe prohibitive sur toutes les quantités égrénées au delà de ce total.
D'ailleurs, les fraudes, les abus, auxquels l'A. A. A. a déjà donné lieu et qui risquent de se multiplier, contraindront l'Etat à une surveillance et à des interventions de plus en plus rigoureuses. On a signalé notamment le cas d'agriculteurs qui ont acheté des terrains, à très bas prix et ont réussi à se faire verser des indemnités pour ne pas les cultiver ; d'autres obéissent à la tentation naturelle de concentrer leurs efforts sur les terres restées en culture, et d'employer les subsides gouvernementaux à l'achat d'engrais pour augmenter le rendement.
Un grave problème est, d'autre part, soulevé à propos des terres où les fermiers s'engagent à ne plus planter ni coton, ni blé, ni maïs, ni tabac. Ne risquent-elles pas d'être affectées à d'autres cultures, de sorte que le déséquilibre serait simplement transféré d'une branche à l'autre de la production? Ici encore l'Etat fédéral devra nécessairement agir. Et déjà on semble s'orienter vers la solution du rachat des champs en jachère suivant un programme où seraient intégrés les plans de reboisement et de lutte contre l'érosion. En fin de compte, seules les meilleures terres resteraient en culture.
La diminution des superficies cultivées pose également un problème démographique. On a vu que le gouvernement envisage la transplantation de certains éléments de la population rurale et son établissement dans des colonies nouvelles.
L'étroite interdépendance des exportations de produits agricoles et dé la politique douanière — interdépendance si lumineusement démontrée par M. Wallace — ne peut que rendre plus nécessaires encore et plus fréquentes dans l'avenir les interventions de l'Etat en vue d'une planification de l'économie rurale. Toute modification des droits de douane dans un sens ou dans un autre, se reflétera instantanément sur la situation et les perspectives de l'agriculture.
On connaît la position de M. Wallace. Il espère que graduellement le peuple américain se convaincra de l'opportunité d'abaisser les barrières douanières et d'admettre plus de marchandises étrangères, pour pouvoir exporter davantage de produits américains :
« Mon propre préjugé, écrit-il, est international. C'est, chez moi, une attitude innée. Dites qu'elle est semi-religieuse, si vous voulez, mais j'ai le profond sentiment que l'amitié doit régner entre les nations et que cette amitié doit s'exprimer par des échanges internationaux. Si le libre-échangisme triomphe dans le monde, on pourra supprimer les règles qui, par la force des choses, ont été imposées à l'agriculture américaine. »
Mais M. Wallace sait l'improbabilité des solutions absolues :
« Il n'est pas indispensable, poursuit-il, que nos exportations augmentent d'un milliard de dollars par an. Il est possible que nous arrivions à adopter un plan qui permettra un accroissement d'un demi-milliard de nos importations, et alors, la réduction des ensemencements n'aurait plus à porter que sur 20 millions d'acres au lieu de 40. »
La nation américaine n'est peut-être pas encore gagnée aux idées de M. Wallace, mais M. Roosevelt est convaincu. C'est pour les appliquer qu'il a demandé au Congrès de l'autoriser à négocier avec les pays étrangers des traités de commerce d'une validité de trois ans, et à abaisser (ou relever) de 50 % les tarifs en vigueur. Une dure bataille s'engage, dont l'issue est incertaine. Le Congrès tient jalousement à ses prérogatives en matière douanière. Aux résistances politiques s'ajoute l'opposition des grands intérêts industriels, mais l'avenir des populations rurales est en jeu. Tôt ou tard la réforme douanière devra compléter et corriger la réforme agraire.
1 - Il donna sa démission dans des circonstances qui sont tout à son honneur.
2 - On notera au passage que le Secrétaire d'Etat à l'Agriculture ne craint pas de soulever la question des dettes dans un rapport officiel et d'y manifester une opinion opposée aux sentiments de la grande majorité ; il a d'ailleurs fait preuve de plus de hardiesse encore dans certains discours tenus devant des assemblées de fermiers.
3 - American Agriculture and World Markets, par Henry A. Wallace, Foreign Affairs, janvier 1934.
4 - Voir chapitre I.
